赵彪：新时代省会城市行政区划设置面临的挑战及其改革路径
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2022-02-28 阅读：880 次
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省会城市行政区划的科学合理设置，是供给侧结构性改革的内在要求和重要切入点。当前，省会城市行政区划设置面临着人口向中心城市快速集聚、中西部地区加快发展、城乡区域一体化加速推进等多重挑战，不同程度上产生了市辖区规模偏小、城市型政区地域化、市辖区空间结构不合理、设区市空间布局不合理等问题，对经济社会发展造成了明显的影响。在此基础上，本研究提出应坚定支持省会城市做优做强，依托省会城市的改革发展推动城市群的转型升级，因地制宜、分类指导，做好省会城市行政区划调整工作，并高度重视中小城市行政区划优化设置的重要意义，为中心城市和城市群发展提供必要支撑。
省会城市；行政区划；市辖区；城市群；优势地区
基金项目：国家自然科学基金项目“行政区划调整的区域效应与作用机理研究(41871151)”。
赵彪（1990-），男，河南新郑人，中国科学院地理科学与资源研究所博士后，主要从事行政区划与城市治理研究。
一、省会城市行政区划优化是供给侧结构性改革的内在要求
区 划 治 理 研 究
摘要：
习近平总书记指出中国特色社会主义进入了新时代，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，使优势地区有更大发展空间，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[1]273,[2]。省会城市往往是省域内或全国经济社会中处于优势地区、具有多种主导功能的中心城市，加快推动省会城市高质量发展，已经成为新时代中国加快构建双循环新发展格局的必然要求。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，行政区划设置也正经历着由地域型政区向城市型政区的大规模转型，推动省会城市行政区划优化设置，是深化供给侧结构性改革的重要抓手。
二、新发展格局下省会城市行政区划设置面临的多重挑战1.以省会城市为主的中心城市正在成为城市化的关键载体，行政区划设置尚未完全实现因地制宜疏通城市发展的堵点2019 年末我国常住人口城镇化率为 60.60%，已经进入以城市型社会为主体的城市治理时代，以省会城市为核心的城市群越来越成为配置资源的主平台，也成为了各省参与全球资源配置最重要的战略平台。与此同时，我国户籍人口城镇化率却仅为 44.38%，共有 2.36 亿流动人口，人口城镇化滞后于土地城镇化的问题十分明显，这与行政区划尚未完全实现因地制宜科学合理设置密切相关。行政区划优化调整要考虑自然因素、城镇空间布局、城市建制沿革等因素的综合影响，如在自然因素方面，厦门为岛屿型城市，大连、青岛为半岛型城市，兰州、太原为河谷型城市，西安为盆地型城市，郑州、沈阳为平原型城市，不同地貌类型的城市面对人口和产业的大规模集聚，行政区划的因地制宜设置和调整就显得十分必要。对于非平原城市而言，往往按照山川形便的划界原则，依据河谷、盆地或岛屿设置行政区划，城市发展受地形条件和城市规模的共同影响，可开发建设的空间规模越小、城市的人口和经济规模越大，城市所面临的空间约束问题就越突出，更容易产生拥挤效应和挤出效应，进而抬高劳动力、土地等要素成本，经济发展对商业服务业和房地产业的依赖程度将持续增加，不利于人口和产业的集聚。对于平原城市而言，城市发展受行政边界和城市规模的影响更加明显，若市辖区面积过小或中心城区紧邻地级以上行政边界，随着城市人口和经济规模的增大，城市发展空间不足、沟通协调成本过高等问题也会日益突出。 2.中西部地区正在成为“双循环”新发展格局的重要支撑，行政区划调整尚未完全实现从需求侧管理转向供给侧改革在发展方式转变的大背景下，东部地区资源环境约束增大、劳动力成本上升等问题日益显现，人口和产业开始逐步向中西部地区转移。如下图所示，2011—2018 年间，中西部地区的城镇人口增速明显高于东部地区和全国平均水平，中部的地区生产总值增速和第二产业增加值增速也大多高于全国平均水平。2018 年时，中西部地区的总人口增速、城镇人口增速、地区生产总值增速、第二产业增加值增速等指标均高于全国平均水平，除总人口增速略低于东部外，其他三项指标也均高于东部地区，这表明中西部地区正处于工业化和城市化的关键时期。省会城市是中西部地区人口和产业转移的重点区域，然而行政区划调整却尚未完全实现由需求侧管理转向供给侧改革，行政区划调整长期存在等级化偏向，行政等级较高城市的区划调整次数相对更多。据统计，1978 年以来，除个别城市外，绝大多数城市都进行了行政区划调整，平均每个地级城市（含地级市、地区、盟、自治州等）进行了 4.8 次区划调整，平均每个省会城市（含副省级城市）进行了 7.7 次区划调整，平均每个直辖市进行了 16.8 次区划调整，与副省级城市相比，非副省级的省会城市（又称一般省会城市，下同）平均调整次数要少 1.8 次。
3.城乡区域一体化协调发展正在从多维度加快推进，行政区划改革尚未完全实现从单体城市转向城市群的大尺度优化现阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济发展的主要矛盾也已经转化为结构性矛盾，主要表现为供给结构不能适应需求结构的变化[1]235。为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，我国采取了深化供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、实施乡村振兴战略和区域协调发展战略等多种改革措施，城乡区域一体化协调发展正在加快推进。然而，当前我国以省会城市为主的优势区域，还面临着行政区划体制的深层次结构性束缚，一方面，由于我国长期实行的是等级化城市管理体制，高等级城市更便于按照行政的方式来调动资源，而中西部的优势地区由于副省级以上的城市较为缺乏，加剧了区域发展不平衡的问题；另一方面，由于中心城市不同程度存在着规模不适度、结构不合理等问题，直接影响着农民工市民化和就近城镇化水平的提升，加剧了城乡发展不平衡的问题。2012—2019 年 间②，共统计到 256 例行政区划调整事项，撤县（市）设区占 45.3%，撤县设市占 16.0%，区区重组占 14.1%，区县重组占 6.6%。其中，撤县（市）设区主要集中在东部和西部地区，中部仅占 17.2%，区 区（县）重组主要集中在东部地区（62.2%），撤县设市主要集中在西部地区（51.2%）。由此可知，除少数调整外，行政区划调整主要集中在单个城市内部，且多为整建制调整，基于城市群的跨地市级以上边界的调整十分有限。这就使行政区划的供给结构难以有效满足城市发展需求结构的变化，如西安市中心城区面临着“秦岭（南）与渭河（北）”“咸阳（西）与渭南（东）”“古城（地上）与文物（地下）”三重空间约束，城市治理压力日益增大，近年来，西安市的行政区划调整始终保持着“城市内部的整建制调整”模 式，先后将临潼县、长安县、高陵县、户县调整为市辖区，但城市发展仍面临着渭河等多重空间约束问题[5]177，应逐步探索适时适地的城市群行政区划优化策略，分阶段、分区域、分类型推进优势地区行政区划改革。
三、省会城市行政区划设置存在的问题及其主要影响通过上述分析可知，省会城市行政区划的科学合理设置，是供给侧结构性改革的题中之义，但由于等级化城市管理体制的长期实行，当前省会城市行政区划仍存在着供给与需求空间不匹配的问题，主要体现在规模不适度和结构不合理两方面。具体包括市辖区规模偏小、城市型政区地域化、市辖区空间结构不合理、设区市空间布局不合理等问题。这些问题对区域经济发展的影响日益明显，具体而言：1.市辖区规模偏小问题市辖区规模偏小是指市辖区有效发展空间不足的问题，是指市辖区行政区域面积偏小，且开发强度较高。改革开放以来，随着人口和产业空间格局的快速集聚与分化，省会城市市辖区规模偏小的问题也变得日益突出。2018 年时，我国共有 8 座省会城市的市辖区开发强度在 20% 以上，其中郑州、合肥的建设用地面积占市辖区面积的比重都已超过了 30%，但市辖区面积却仅为1000 平方公里左右，属于典型的市辖区规模偏小的城市[5]126。一般而言，市辖区规模偏小对区域经济发展的影响主要体现在以下方面：一是增加企业生产和协作成本，抑制规模经济效益的产生。一方面，由于工业企业发展需要大量的建设用地，市辖区规模较小使中心城区没有足够的生产生活用地，造成基础设施和公共服务的投入较为分散，增加了产业链上下游之间的衔接协作成本，影响集聚经济和规模经济的产生，难以形成大规模的专业化生产。另一方面，与商业和房地产企业相比，工业企业对地价的变动更加敏感，在人口快速集聚的过程中，商业和住宅用地开始大量增加，对工业用地产生了较强的挤出效应，容易产生就业机会减少、人才外流等诸多问题，进而影响智力化、专业化、效率化的高端现代服务业的发展，不利于产业的转型升级。二是增加农业转移人口市民化成本，不利于基本公共服务均等化。首先，由于市辖区面积偏小，省会城市所能承载的人口和产业也相对有限，在经济社会快速发展的过程中，容易造成就业机会减少、对房地产的过度依赖等问题；其次，市辖区面积较小使大量的项目投资、基础设施和公共服务建设都集中在中心城区，缩短了城市更新的周期，不同程度上加快了城中村改造的速度，短期内不仅减少了可租赁的房源，还会产生大量刚性需求的购房群体，容易造成房租和房价的上涨，增加农业转移人口的居住成本；再 次，为降低生产生活成本，大量企业和人口开始向市辖区边界的城乡结合部转移，由于这些区域多是隶属于周边县（市）的乡镇，既难以提供高质量的基本公共服务，又增加了农业转移人口的通勤成本。三是增加行政管理成本，影响城市治理效率的提升。一方面，容易出现“特大镇”的治理难题。在人口和产业向市辖区周边集聚的过程中，由于乡镇是以服务和管理农村为主的建制，公安、税务、工商、广电等职能都归县级政府相关部门直接管理，难以为大量的外来人口提供相应的公共服务，也造成了市辖区与周边县市沟通协调成本的快速上升。另一方面，容易出现行政区划碎片化问题。由于市辖区规模偏小，地方政府不得不采取设置开发区等功能区的方式，缓解城市有效发展空间不足的问题，不仅增加了行政执法主体，还容易造成“三不管”地带的产生，直接影响城市整体功能的最优化和效益最大化。2.城市型政区地域化问题城市型政区地域化是指由于城市型政区管辖区域过大，导致城市特征不明显，混淆了城市型政区和地域型政区的差别，造 成“区不像区、县不像县”的问题，市辖区建制难以适应较低城市化水平地区的管理需求[5]123。2018 年时，我国共有 9 座省会城市的市辖区面积超过上海市（6340 平方公里），哈尔滨、南宁的市辖区面积更是超过了 10000 平方公里③ ，除市辖区规模偏小的问题外，我国部分省会城市行政区划设置还存在着市辖区面积偏大、开发强度较低的城市型政区地域化问题，产生了大量距中心城区较远的市辖区（下称郊区型市辖区），对区域经济发展造成了明显的影响。具体而言：一是设区市难以有效辐射带动郊区型市辖区发展。对于部分经济规模有限的省会城市而言，财政转移支付、企业项目落地、公共服务设施设置等方面的投入力度相对有限，难以辐射到郊区型市辖区，造成市辖区经济发展困难。在现行市区体制关系的背景下，市本级往往将市辖区的财政收入、土地指标等统一集中支配，为获取更高的收益，往往将其多数用在中心城区，从而产生了公共服务资源的集权化配置与人口真实分布状态之间的矛盾，不仅无法对郊区型市辖区产生正面溢出效应，反而削弱了地方的自主发展权，不利于其进一步发展。这类问题在经济发展速度较慢的地区尤为明显，设区市容易出现过于关注中心城区，而忽视距离较远的郊区，导致城乡差距不断拉大；郊区型市辖区则容易出现过于重视城市建设和招商引资，而对“三农”问题的重要性认识不足，加剧了乡村振兴工作的艰巨性和复杂性。二是降低了郊区型市辖区的发展活力。郊区型市辖区名为“区”，实质上却是“县”，在执行城市政策的同时，却还得兼顾农业和农村发展。由于是市辖区的城市管理体制，但却存在着大量的农业人口，县和县级市可以享受的畜牧良种补贴、农机购置补贴等扶贫惠农政策，市辖区都不能享受。这就使得此类市辖区的公共服务水平无法和中心城区相比，经济发展状况又不如县和县级市，就连符合其实际需求的惠农政策也无法享受，一、 二、三产业发展都遇到了困境，造成经济发展缓慢、城市建设水平低、人口集聚能力弱等问题。3.市辖区空间结构不合理问题改革开放以来，我国多采用整县（市）改区的方式进行市辖区规模的扩张，对城市内部空间结构的调整相对较少，产生了诸如郊区包围中心城区、中心城区畸大畸小、市辖区插花地、飞地等问题。具体而言：一是区界犬牙交错造成跨界公共治理困境。由于历史和经济社会发展等原因，市辖区的边界划分不尽合理，在中心城区不断向外扩张的过程中，造成了区与区之间犬牙交错状况，提高了城市管理的难度和成本。如原厦门市的集美区和杏林区，在行政区划调整之前存在“飞地穿插”问题，经常引起纠纷。二是公共服务资源配置失衡加剧区际矛盾。市辖区所处区位的差异，导致不同市辖区之间的教育、医疗等公共服务资源存在较大差距。由于公共服务资源供给的失衡，使得大量的人口、企业“用脚投票”，向公共服务水平较高的市辖区集聚。在人口向中心城区大规模集中阶段，不仅加剧了交通拥堵、房价上涨等“大城市病”问题的产生，还使中心城区面临着沉重的社会管理负担。三是不恰当的区际竞争抬高了产业发展成本。作为相对独立的行政主体，市辖区也有招商引资等经济发展职能，为了达到自身利益最大化，就产生了不恰当的区际竞争，造成区域特色不明显、发展思路雷同和产业同构化等问题。不恰当的区际竞争使得城市发展的整体性和全局性受到破坏，难以形成高效的产业地域分工，在城市发展到一定阶段之后，又存在着结构调整成本高等问题。 4.设区市空间布局不合理问题城市的规模及其分布对区域经济发展起着重要作用，很多学者将城市的分布和管理视为决定国家经济增长方向的一个重要因素，并直接与区域发展联系起来[6-7]。改革开放以来，我国主要通过“地市合并”“撤地设市”“县或者县级市升格”等方式增加设区市数量，这就导致了省会城市与地级市距离过远或过近的问题等。具体而言：一是由于设立地级市时，两市市辖区之间距离过近，导致两个设区市冲突不断，如西安市与咸阳市、太原市与晋中市政府之间的距离就不足 30 公里。二是部分区域地级市较少的问题，一个地级市管辖范围过大，而在地改市、地市合并时由于多种原因，仅设置了一个地级市，造成部分县（市）难以辐射带动，如陕西的农业大市渭南市，对渭北地区的合阳等县的辐射作用就十分有限，西安、渭南两市均难以有效推动地区工业化和城市化水平的提升。
四、推动适应高质量发展要求的行政区划布局的对策建议1.坚定支持省会城市做优做强，依托省会城市的改革发展推动城市群的转型升级省会城市的发展态势和调整经验表明，推动省会城市行政区划改革是培育新增长极，缓解不平衡不充分发展问题的重要抓手。随着区域经济分化和发展动力极化的现象日益突出，省会城市集聚了大量的人口和产业，面临着城市治理承压明显、有效发展空间不足等多重挑战，亟待提升行政区划资源的有效制度供给。实践表明，省会城市发展是各省城市化发展的关键，科学合理的省会城市行政区划设置对于转变经济发展方式、调整经济结构、转变发展动力具有重要意义。要更加重视省会城市的行政区划调整工作，省会城市的区划调整是上位规划，只有省会城市行政区划先调整好了，城市群内部的次一级区划调整才能进行，省会城市行政区划界线的划定落实，将成为城市群协调发展与新型城镇化建设的基本保证，为大都市圈和城市群高质量发展提供必要的空间基础。应将副省级城市和一般性省会城市进行区分，在中西部地区培育和发展一批中心城市，重点改善一般省会城市工业发展的空间约束问题，为一般省会城市人口和产业的进一步集聚提供支撑；与一般省会城市相比，副省级城市面临的多是结构调整方面的问题，应通过区区（县）重组等多种方式进行空间布局重构，在此基础上，适时推动市辖区空间扩容。2.结合不同区域的发展实际，因地制宜、分类指导做好省会城市行政区划调整工作在行政区划改革的过程中，要更加关注常住人口增长和产业发展速度，因地制宜、分类推进不同省会城市行政区划改革，形成规模扩容与空间收缩相结合、规模调整与结构转化相结合、区划调整与体制改革相结合的分类指导机制，针对不同区域面临的问题提出相应的调整策略，有序推进农业转移人口市民化，进一步提升行政区划调整的科学性和合理性。要更加强调系统思维和区域视角的重要性，探索单一城市区划改革对城市群发展的影响，着重满足那些人口密度大、人口增量大的城市的规模扩容和结构调整需求。对于市辖区面积大、中心城区开发强度有限的城市，主要进行城市空间结构优化调整，有序推动市辖区规模收缩，如哈尔滨、长春等城市；对于市辖区面积大、中心城区开发强度较高的城市，应逐步进行空间结构优化，适度扩大市辖区规模，如西安、兰州等城市；对于市辖区面积小、中心城区开发强度大的城市，重点推动空间规模扩容，回应其发展空间规模不足的问题，如郑州、合肥等城市；对于市辖区面积小、市域开发强度大的城市，探索设区市层面的行政区划和行政体制改革，如深圳、厦门等城市。 3.高度重视中小城市行政区划优化设置的重要意义，中小城市是省会城市发展的必要支撑在做好省会城市行政区划优化设置工作的基础上，科学合理的中小城市行政区划设置是促进省会城市进一步发展的重要举措，要根据不同地区不同发展阶段采取相应合理的改革措施。目前我国行政区划调整仍局限于过度关注单一城市本身的调整和整建制调整，过于强调不能增加行政编制等问题，不同程度上存在着“头痛医头，脚痛医脚”的问题。在今后行政区划调整中，要更加强调“空间—体制”相结合，在空间方面实现从“单一城市”向“城市群”的转变，在体制方面实现从“单一层级改革”向 “结构体系优化”的转变，同时兼顾我国城市系统中强弱两端、梯级格局、城市群内部及城市群之间的良性互补联动，培育和发挥区域比较优势，塑造区域协调发展新格局。
参考文献略
