地 名 管 理 要 旨

文章来源：本站 发布者： 发布时间：2018-12-21 阅读：1896 次

薛 光

 

地名，人人皆知皆用，可谓“人有人名，地有地名；没有地名，寸步难行。”人们为了生产、生活和工作，每天都在和各种地名打交道，如果没有地名，对于人们的社会交往和信息交流来说是不可思议的；如果地名混乱而不去强化管理，同样会给物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设带来不可估量的损失。本讲座的目的，主要是介绍地名的基本知识，讲解地名管理的基本概念，探讨地名管理经常化、法制化、科学化应该做好的一些工作，以便更好地发挥政府行政管理的职能作用，推进地名标准化、规范化工作，服务于改革开放和现代化建设。下面分两个大问题来讲：

一、地名的基本知识

（一）、地名的定义

什么是地名？作为简称，地名就是地方的名称。一个国家、一个省、一个县的名称；一座大山、一条河流、一个平原的名称；一座城镇、一条道路、一个居民区的名称；一个港口、一个码头、一个车站的名称都是地名。地名可以说包括了所有地方、地带、地域、地点、地形、地物等自然地理实体和人文地理实体的名称。规范和权威的解释是，“地名是人们赋予各个地理实体的专有名称”（《中国大百科全书·地理志》）。

（二）、地名的起源

地名，是人类社会发展到一定阶段的产物，并对人类社会的形成和发展起到过积极的作用、深远的影响。早期的人类社会，人们为了生存、生活，方便交往、联系，同大自然作斗争，就必然对不同的地理实体进行识别，而且要给不同的地理实体一个不同的记号——原始刻画。这个记号，逐渐为众人所知，为众人所用。随着语言和绘画的产生，地名开始从记号渐进过渡到文字，不仅有了音、形，而且有了义，这样就能准确地表达地理实体的特征。地名从记号到文字，从鲜为人知到广为人知，从少到多，从简单到复杂，从约定俗成到法定批准，在人类历史长河中演变至今，逐步向高层次发展。现在的地名数量、种类和内涵，要比早期社会多得多、复杂的多、也丰富的多。事实表明，地名在社会主义现代化建设中有着极其重要的地位和作用，地名管理已经成为政府职能部门的一项十分重要的工作，由地名而生成的地名文化，正在为“代表先进文化的前进方向”作出应有的贡献。

（三）、地名的分类

为了地名管理和工作研究的需要，将地名分为若干个类别是需要的。但分类的方法很多，因划分的依据和标准不同，分类的结果自然也有明显的差异。主要的分类方法有：地名地理属性分类法、地名使用时间分类法、地名语种分类法、地名缘由分类法、地名功能分类法等等。目前，最常用的是按地名的地理属性划分的方法。即地名分为自然地理实体名称和人文地理实体名称两大类。自然地理实体包括高原、山地、丘陵、平原、盆地、沙漠、草原、滩涂、冰川等地形区名称；其中，山系名称又分为山、山脉、山峰、山丘、山洞、山口、山峡、山谷等名称；水系又分为海、海湾、海峡、水道、岛、礁、沙、岬角、江、河流、湖泊、荡、潭、泉、温泉、瀑布等名称。人文地理实体名称更较为复杂，它是人类在生产、生活和经济、政治、文化活动中形成的地名，包括：行政区划名称，居民地名称，专业部门使用的台、站、港、场名称，交通、水利等人工建筑物名称，风景区、保护区、名胜古迹、纪念地等名称。每一类名称下面又可以分为若干小类，如行政区划名称按照类别又可分为：国家、省（直辖市、自治区）、市、县（市、区）、乡镇等。

（四）、地名的特性

地名的特性，即地名的特有属性，它包括地名的指代性、指位性、指类性和社会性。

1、地名的指代性。一个地名，首先是由“地”和“名”构成的，二者的关系就是指代关系。一个“名”指代“一个地理实体”，“地”与“名”就成了相互对应的指代关系。所谓指代性，就是人们给确指的地理实体以不同的语言代号，使每个地理实体的名称有别于其他地理实体的名称，即专有名称。

2、地名的指位性。所谓地名的指位性，是地名所指代的地理实体在地球表面均有比较清楚的位置，即具有一定的方位和范围，不同的地名只是方位不一、范围大小而已。地名中那些醒目的、能表明其方位的、易于被人们识别的地理实体名称的指位性更强。

3、地名的指类性。所谓地名的指类性，是人们在指称地方时，就带有对地名实体的性质、类型和层次的认识，它是通过地名的通名而表现出来的。从一个地名的通名中，就可立即区别出是何种类别的地名，而且层次清楚分明。就通常情况而言，没有通名的地名，是无法达到指认地名类别的目的。

4、地名的社会性。所谓地名的社会性，是对地名地理的区域性、地名历史的继承性、地名相对的稳定性和地名时代的变迁性等的综合反映。全世界有两千多种语言，地理环境千差万别，各类地名丰富多彩、各显特色，这些地名具有地理的区域性、历史的继承性、相对的稳定性，也有时代的变迁性。社会的政治经济稳定，地名就稳定，反之亦然。

（五）、地名的功能

地名的功能，即地名的作用，主要有四个方面：

1、地名是行政管理必不可少的工具。军事、民政、建设、交通、公安、国土、邮电、测绘、新闻、出版、消防、教育等部门都离不开地名。利用地名进行管理，利用地名资料获取丰富的信息。政府对各个方面进行管理，一刻也离不开地名。

2、地名是人们生产生活、社会交往不可或缺的纽带。人们每天生活、工作、交往，无时不用地名。地名成为人们活动的向导。地名工作做得越好，地名标准化程度越高，地名标志设置越广泛，人们生活、交际就越方便，邮电、交通就会得到顺利运转，社会秩序就会安定、投资环境就会改善。

3、地名是了解历史的窗口。地名蕴藏着社会各个历史阶段的政治、经济、文化等内在信息。通过对地名的研究，可以找出某些规律，证明自然环境、经济状况的变化，城镇范围、居民小区的变化，江河湖海、滩涂湿地的变迁。还可以通过地名发现水源、矿产、遗迹等。

4、地名为外交工作做出贡献。我国是社会主义国家，对外不搞霸权主义，如在国内仍沿用历史遗留的具有大国沙文主义色彩的地名，就会影响我国同邻国的关系。如与朝鲜一江之隔的丹东市，过去封建统治阶级为炫耀武力取名安东。1965年在周总理过问下，将这一不友好地名进行了更改，从地名工作中体现了我国的外交路线和政策。

（六）、地名的词语结构形式

地名属于语言中的名词，在名词中属于专有名词。从语言的角度讲，地名的研究属于名称学研究的一个分支。专名+通名是地名最常见的构词方式。

1、地名的专名。地名的专名，是地名个性化的具体体现。它们是以不同词形出现的，最常见的有以下几种：

（1）、名词+通名。这是一种名词代替专名的情况。如：沛/县、中华/路、鼓楼/广场、月牙湖/花园、南京/长江/大桥等。

（2）、数词+通名。这是一种数词代替专名的情况。如：三/堡、十里/铺、五四/大街、312/国道等。

（3）、方位词+通名。这是一种方位词代替专名的情况。如：东/沟、南/湖、北/门等。

（4）、形容词+通名。这是一种形容词代替专名的情况。如：黑/山、长/江、黄/河、太/湖、长白/山等。

2、地名的通名。地名的通名，是表示该地理实体的类别、性质、形态和层次的词语，在地名的指位和指类中都发挥着重要作用。绝大多数的通名是约定俗成的，一般情况下能够反映出地理实体的本质属性。由于通名问题较为复杂，在实际生活中，有很多通名与实地是名实不符的,因此地名的通名并不完全等于地理实体的类别。

（1）、行政区划的通名。行政区划的通名，有“国”、“省”、“市（直辖市）”、“自治区”、“市（地级市）”、“自治州”、“县”、“市（县级市）”、“自治县”、“乡”、“镇”、“旗”以及“居委会”、“村委会”等。但行政区划的通名也存在层次不清的现象，如“市”这个通名，就区分不出是“省级”、“市级”还是“县级”？还有“区”也属于这种情况。对此，区划地名界对这类政区的通名问题还处在探讨阶段。

（2）、自然地理实体的通名。如山文的通名有：山地、山脉、丘陵、山、山峰、山尖、山崖、山岗、山丘、山洞、山谷、山涧、山台等。由于地名的通名还存在相互转换的问题，其转换现象造成了地名通名的多义性和多类性，使原本地名通名的分类作用不能准确地说明地名的类别，如“山”既是山体类的通名，又是岛屿类的通名，如太湖中的“三山”，其实是岛，标准名称应为“三山岛”。“湖”的通名也是这样，如汉语中又称池、泊、海、漾、荡、氿、泡子……，藏语称“错”、维语称“库勒”、蒙语称“诺尔”等。

（3）、城市道路的通名。一般而言，按照地物的宽度可分为四个等级：一级为大道、大街；二级为路、街、道；三级为巷；四级为里、弄、胡同等。由于各地的使用习惯和分法不同，城市道路的通名有时也不一定能区分出等级来，如北京的“长安街”，按理说应称“长安大道”或“长安大街”才对；但某县城的“世纪大道”，对于大城市来讲只相当于“路”；如南京的“程阁老巷”、“羊皮巷”，改造拓宽后，是原来宽度的好几倍，应称作“路”或“街”才比较符合实际。

（4）、居民区的通名。城市中的居民区通名最为复杂。以南京市为例，1980年地名普查时居民区的通名有：村、新村、一村、西村、北村、园、花园、路、巷、里、桥、楼、阁、宫、庄等；甚至山、边、门、柱、圩、大埂、果园等。目前陈旧的通名大多弃之不用，而采用赋有新意居民区通名：如苑、花苑、雅苑、家园、佳园、嘉园、公寓、新寓、华庭、雅筑、人家、美地、城市花园等，这些居民区的通名与现代风格建筑物完美结合，内涵丰富，品位高雅，使人们感受到改革开放后的全新气息，体现了与时俱进的观念和思想。但有很多建设开发单位，为了追求时尚，突出所谓个性，在居民区的通名上大做文章，使居民区通名存在问题较多。

1996年颁发的《地名管理条例实施细则》第十四条称，“通名用字应反映所称地理实体的地理属性，不单独使用通名词组作通名。具体技术要求，以民政部制定的技术规范为准”。可时间晃过七年，“只听楼梯响，不见人下来”。由于国家对地名通名用字规范长期未能出台，直接影响了大中城市地名管理部门对居民区通名的审核和把关，因为凭着直觉你要限制某些居民区通名的使用，人家会说你执法无据，有时感到特别无奈。

二、地名管理的基本概念

（一）、地名管理的定义

地名管理，是指地名部门以地名为对象，以地名工作法规和技术规范为依据，运用行政手段并辅之技术措施，对社会一切组织和个人使用地名的行为进行组织、协调的过程，为推行和实现地名标准化而开展的各项活动。这表明：各级民政部门是地名管理的主管部门，而地名部门是地名管理的行政主体，地名是地名管理的对象，地名工作法规和技术规范是地名管理的准则和保障，行政手段和技术措施是地名管理的方法，组织、协调社会团体和个人使用地名的行为是地名管理的内容。

（二）、地名管理的意义

地名管理的根本宗旨是推行地名标准化。首先实现国家地名标准化，进而实现国际地名标准化，为我国的社会主义现代化建设和国际交往服务。要推进并实现地名标准化，加强地名管理是唯一的途径。因此，地名管理是地名工作的中心任务。从这个意义上讲，地名管理是社会发展的需要，维护领土主权和民族尊严的需要，经济建设的需要，精神文明的需要，国防建设的需要，人民生活和交往的需要。

（三）、地名管理的特征

1、地名管理，是行使国家权力所发生的一种社会现象，是按照国家意志进行的一种社会管理活动。地名是人类社会的产物，并伴随着人类社会的发展变化而变化发展。地名管理作为社会管理的一部分，是随着社会的进步而不断得到加强。地名管理同国家各项行政管理一样，都是直接或间接的与国家权力相联系，并为国家意志所支配，因而它是国家的一种职能活动。

2、地名管理，是依法推行政务的组织活动，具有普遍的约束力和强制性。地名管理作为国家行政管理的组成部分，必须依赖和服从于国家有关法规。地名管理部门根据地名管理法规赋予的各种管理职权和推行地名标准化的各项规定，规范使用地名的组织和个人——管理相对人的行为，运用地名管理法规的约束力和强制性，从而保证地名部门顺利地实施地名管理工作。

3、地名管理，是一个动态的职能运行的活动过程。地名管理，顾名思义，是地名部门对地名进行的管理。地名部门是一个静态的组织系统概念，而管理则是一个动态的运行过程。地名管理的全过程包括计划、决策、组织、领导、控制、协调、检查、监督等各种要素。这些要素在地名管理过程中相互区别又相互作用，成为一个人造系统。地名管理活动是这个系统中各要素相互运动的结果。

4、地名管理，既要履行社会服务功能，又要执行国家政治职能。地名管理的目标是为了推行并实现地名标准化，充分发挥地名社会交际工具的作用。这说明地名管理社会公共管理事物，具有鲜明的社会服务性。与此同时，地名管理还有鲜明的政治性，诸如地名的命名与更名、地名的标准化处理等，都关系到国家的领土主权、民族团结、社会安定和军事、政治等问题。因此，地名管理同国家其他行政管理一样，是国家上层建筑的组成部分，是阶级统治的工具，行使国家的政治职能。

（四）、地名管理的范围

国务院《地名管理条例》、民政部《地名管理条例实施细则》和《江苏省地名管理规定》都明确指出了地名管理的范围，包括自然地理实体名称，行政区划名称，居民地名称，各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场名称，名胜古迹、纪念地、游览地、企事业单位等名称。要求对这些名称保持相对稳定，必须命名或更名时应按审批权限和程序进行报批，未经批准，任何单位和个人不得擅自决定。

（五）、地名管理的职责

各级地名管理部门的职责是，开展本辖区的地名管理工作；制定本辖区的地名工作规划；审核地名的命名和更名；审定并组织本辖区标准地名资料和工具图书；指导、监督标准地名的推广使用；管理地名标志和地名档案；对专业部门的使用的地名实行监督和协调管理。

（六）、地名管理的内容

1、地名命名、更名的管理。这是地名管理的核心。它不仅要解决历史上遗留下来的含义不妥、地名重名的更名问题，更要对新的地理实体和无名的自然地理实体进行命名。

（1）、要以地名法规为依据。地名的命名更名要依法行政，严格履行政府职能部门的职责，把好地名专名和通名的审查关，使之符合地名法规的有关规定和业务规范有关的要求，同时要认真办理好申报、审批和公布等手续。

（2）、地名的命名更名办理要及时。新生地名多产生在居民区、道路、桥梁（含立交桥、人行天桥、地下通道）、广场（含街头休闲广场）、高层建筑、大型建筑群等，地名命名须在项目立项前办理报批手续。

（3）、要注意命名更名的科学性和群众性。在地名规划、地名整顿过程中，需要对地名进行整体命名时，应当集思广益，开展征名活动，组织有关专家进行论证，以便确立一些好的名称，暂时不用的名称可以建立地名资料库，以防备用。

（4）、要对新生地名加强管理。对政府或本部门批准的新生地名，要及时登报公告，让广大群众熟知和了解；对有关命名更名的材料、报表、文件等，要妥善保管，防止散失，并于年初将去年的文书材料进行整理、分类、立卷、归档。

2、地名标准化的管理。1979年第一次全国地名工作会议对我国地名标准化工作提出了要求，指出：“一个地名的读音和书写要符合正字正音的规定，含义健康，命名更名履行法定的批准手续，这就是地名标准化”。地名标准化是当今社会政治、经济和科学文化发展的需要。随着现代化技术在各行各业的应用，对地名标准化要求越来越迫切。特别是计算机的出现，地名的储存、检索和资料转化走向了自动化，迫使地名的书写要有统一的标准。目前，我省的自然地理实体、自然聚落、乡镇、村委会等名称中，还有少量生僻字、不规范字，路街巷名称中还有少量粗俗名称，这些名称都要进行地名标准化处理，并按照更名的要求办理审批。

3、地名使用的管理。检查、监督标准地名的使用，实现地名用字规范化，是加强地名管理的重要手段。一座城市标准地名使用的好坏与否，不仅标志着这座城市能否维护地名的严肃性、准确性，也反映这座城市法制观念强不强的问题。只有经常对社会上使用地名的情况实施检查和监督，才能维护地名标准化和保持地名的相对稳定。在当前新形势下，正确使用地名显得尤为重要。检查、监督的对象应是地名广泛流通的各种载体，如地图、公文、印章、报刊、书籍、商标、广告、店牌、站牌、车船票、电视、电话簿、导游手册、企事业名录等，都要实行严格的检查与监督。地名管理部门要按照地名管理法规赋予的权力，责成各社会组织对照标准地名进行自查，有错必纠。把对地名使用的检查、监督作为一项经常性工作，或走上街头，或登门查访，实行抽查、监看，一旦发现有使用非标准地名的情况，就立即发送“违章使用地名通知书”，责令限期改正，并要求该单位领导在通知书上签署处理意见，以显示“通知书”的权威性、严肃性，使对方强烈感受到这是一种行政通令，非执行不可。对那些逾期不改的单位，就用内部通报的方法，进行批评、教育，以引起更多的重视，直至改正为止。

4、地名标志的管理。地名标志，是“外地人的眼，本地人的脸”，是无声的向导，具有明显的标识和指位作用，更是推广标准地名的重要途径。

（1）、地名标志的设置。自上个世纪80年代中期以来，我省地名标志设置大致经历了三个阶段：全面铺开地名标志设置、国道（含省道）地名标志设置和城市标准地名标志设置。近20年来，全省共设置各类地名标志约100万块。国务院《地名管理条例》第十一条规定“地方人民政府应责成有关部门在必要的地方设置地名标志”；民政部《地名管理条例实施细则》第二十六条规定“地名标志的设置和管理，由当地地名主管部门负责，其中街、巷、楼、门牌由地名主管部门管理。”标准地名标志的设置工作还将继续进行下去，并扩大到农村。

（2）、地名标志的管理。地名标志设置完成后，并不是万事大吉了，仍需要进一步做好管理和维护工作。包括：制定管理办法；确定单位和维护人；列入城乡文明建设检查评比内容，或列入乡规民约，教育群众爱护地名标志；定期维修、更换或补充；对破坏地名标志者，视情节轻重，或照价赔偿、或交由公安部门处理。

5、地名档案的管理。地名档案是专业档案（也称专门档案），反映了地名工作的全过程，具有重要的参考和凭证作用，是地名各种站工作者辛勤劳动的结晶，是国家档案重要组成部分。地名档案的管理，要按照民政部、国家档案局《关于印发<地名档案管理办法>的通知》（民发[2001]176号）和江苏省民政厅、江苏省档案局关于转发民政部、国家档案局《关于印发<地名档案管理办法>的通知》的通知（苏民区[2001]50号）的精神和要求，进行整理、分类和保管。

6、地名出版物的管理。经各级人民政府或地名委员会批准的地名，由地名部门负责汇集出版。地名图的出版要按照《江苏省地图编制管理办法》的规定执行。

（七）当前地名管理的主要任务

1、城市标准地名标志设置工作。这项工作我省于2000年6月正式部署以来，许多市、县（市）克服重重困难，顽强拼搏，三年多来使城市国标设置工作取得了实质性进展，由地名部门和其他部门设置的门牌、路街牌、巷牌、楼栋牌以及单元牌、户室牌已达11万余块，预计今年底将突破12万块。今年1 月省厅转发了《关于开展城市标准地名标志检查验收工作的通知》（苏民区{2003}1号），最近我们又收到民政部全国设标办下发的《全国城市标准地名标志设置检查验收工作方案》（民地标{2003}2号），我们即将转发，并打算按照这个《检查验收工作方案》于第四季度就我省国标设置工作组织全面检查。希望已经完成设标任务的市、县（市），要根据这两个文件精神立即开展自查和补缺工作；正在进行此项工作的市、县，要认真贯彻沛县会议精神，从思想上高度重视，增强责任感、使命感和紧迫感，按照《地名标牌  城乡》国家标准抓紧组织实施，并切实抓出成效来，保证按时完成任务。我们要通过多方面的工作，把我省城市设标工作推向新阶段。

2、地名数据库的建库工作。民政部办公厅于4月16日下发了《关于建立国家地名数据库有关问题的通知》（民办函[2003]53号），省民政厅于6月12日转发了这个《通知》（苏民区[2003]18号）。为了做好地名数据库的建库工作，各级地名部门一定要高度重视，积极行动起来。

（1）、要充分认识建立地名数据库的意义。建立地名数据库，是民政工作信息化管理的重要组成部分，是实现地名管理部门与社会各界之间的资讯互通、资源共享的有效途径，是提高地名工作透明度的基本手段。搞好地名数据库建立工作，将来通过互联网工程，可广泛地向社会各界发布地名命名更名的信息，宣传地名管理的政策、法规，介绍地名管理的业务和操作规范，更好地为广大人民群众服务。因此，各地要不断提高建立地名数据库重要性的认识，加强领导，统筹考虑，把建立地名数据库的工作摆上议事日程。

（2）、有计划、有步骤地抓好建立市、县级地名数据库的建库工作。建立市、县级地名数据库，是一项业务技术性强、工作量大、涉及面广的系统工程，从实质上讲，是又一次全省性的地名普查和资料更新工作。按照民政部的要求，今年各市、县（市）要完成行政区、居民点和各类企事业单位3个类别地名信息的入库工作；明年完成建筑物、道路、河流、湖泊、山脉、旅游景点7个类别地名信息的入库工作。所有入库的地名及相关内容要根据地名普查、地名补查的成果档案进行补充、更新，资料截止时间为2002年底。从现在起，各地要抓紧做好地名及地名信息录入前的资料收集工作。目前少部分市已建立了本地的地名数据库，为地名管理和咨询服务发挥了一定的作用。但由于数据项目的不同，可能与民政部的要求不尽一致，为了规范建立地名数据库工作，一律按照民政部提供的软件和工作方案进行实施。

（3）、做好项目经费的申请工作。建立地名数据库需要相应的财力作保障。开展建立地名数据库工作，实行分级负责，所需经费分级负担。建立省级地名数据库所需经费由省财政解决；建立市、县（市）级地名数据库所需经费由地方财政解决。希望各地要积极做好项目经费的申请工作，购置相应的硬件设备，以保证此项工作的顺利进行。

（4）、做好地名和地名信息录入前的准备工作。一是要把地名档案中地名普查时的文、图、表、卡和地名补查时的补更表、补更图等成果寻找出来，包括各地已经编辑出版的各类地名工具书（如地名录、地名志、地名词典、行政区划简册等）、图等资料，以备查考、利用；二是要把今年录入的三类地名的标准名称和条数确定下来；三是要购置性能较好的电脑，否则民政部提供数据库软件不能打、也无法录入。由于民政部建立地名数据库的工作方案和软件要在晚些时候才能下发，加之民政部在8月份还要专门举办培训班，因此这项工作正式开展预计要到9月份。

当前我省地名工作已进入一个新的历史发展阶段，地名管理任重道远。地名工作者一定要在“三个代表”重要思想指引下，更新观念，与时俱进，开拓创新，精业敬业，为发展社会主义生产力、发扬先进地名文化、满足广大人民群众对标准地名的需求做出我们应有的贡献。

以上如有不妥之处，希望同志们批评指正。

 

二00三年七月十六日

 

备注：本材料为2003年8月4日、11日在南京省民政干校举办的两期“全省区划地名干部业务培训班”教材之一，由本人撰稿并讲授此课。