略论城市地名管理的重要意义及其构想

文章来源：本站 发布者： 发布时间：2018-09-29 阅读：1532 次

 

薛 光

 

    地名是地理实体的称谓或语言代号，它是历史发展的产物，社会交际的工具。城市地名是各类地名群体的缩影，对于研究城市的历史及政治、经济、文化、民俗、方言等背景信息具有重要价值，成为了解一个城市不可或缺的窗口。我国的城市地名管理水平，经过十多年的开创和奋进，正在逐步提高，鲜为人知的地名工作已有了一定的知名度，专业权威也在不断扩大，使城市地名在社会运行机制中扮演着越来重要的角色。随着市政建设的突飞猛进和环境面貌的日新月异，如何在新形势下管好地名、命好地名，为城市建设、改革开放和社会交往服务，增强人们的标准地名意识，成为城市地名管理机构亟待解决的新课题。本文试从理论上对城市地名管理的重要意义进行论述，以探寻在实践中加强城市地名管理的基本规律。

    一、城市地名管理的重要意义

    1.城市地名管理的地位和作用。城市是我国社会诸种要素的综合体，人们交往活动的稠密区，也是改革开放搞活的热点，无论在整个社会发展过程中，还是在政治体制、经济体制改革中都起着主导作用。目下，城市化的速度正在加快，城市功能对周围地区辐射的影响日益扩大，正如列宁在城乡关系上的断言，“城市必然领导农村，农村必然跟着城市走。”（《列宁全集》第30卷第225页）。由此可见，城市的地位十分重要，功能也非常明显。但从某种意义上讲，城市地位和功能的发挥，实质上都离不开地名所起的中介和辅助作用。这是因为城市地名与人类的生息和交往早就存在一种不可分割的联系。可谓：唇齿相依，唇亡齿寒。城市地名好比位于城市各个部位的长明灯，昼夜为人们指位、导向。假若失去它，城市定将一团漆黑，寸步难行，人们的社会活动也就无法进行，甚至可以这样认为，一座倘若没有地名，就不能成为城市。事实也说明，城市地名对于交通运输、邮电传递、贸易往来、导游指路、治安侦破、消防救护、寻亲访友以及人们的日常生活和工作都有重要的桥梁作用。可以想见，如果城市地名混乱不堪，重名现象较多，含义粗俗低下，不仅会导致整个城市运转失调，也体现不出这座城市的精神风貌和文明程度。近些年的工作实践已显示城市地名管理有如下三个作用：

    （1）城市地名管理有助于正常的社会交往，增强城市的活力；

    （2）城市地名管理有助于提高行政管理效率，促进城市各项事业的发展；

    （3）城市地名管理有助于进一步扩大对外开放，更好地发挥城市的辐射功能及其对外界的影响。

    因此，从这个意义上讲，城市地名管理是一项利国利民的事业，是管好城市的一项必不可少的基础性工作,在一定程度上反映了这座城市科学管理水平的高低和两个文明建设的好坏。由此可见，地名管理在城市规划、城市建设和城市管理中有着特殊重要的地位。城市地名管好了、抓好了，社会各项事业就能协调发展，互惠共进。

    2.城市地名管理的特点。由于城市地名数量多、密度大、类别杂、使用频率高、发展变化快，因而导致了管理工作的复杂性和艰巨性，使城市地名管理表现出如下特征：

    （1）是管理内容多。城市地名管理，除了日常的命名与更名、地名的咨询与解答、地名用字的监督与纠正、地名资料的更新和年报外，还包括地名管理的立法与实施、地名标志的设置与维护、地名档案的组卷与保管、地名图书的编纂与出版、地名学的研究与探讨等，几乎涉及到地名工作的方方面面；

    （2）是管理工作量大。由于管理内容多，工作量必然随之增大。拿其中之一的地名命名更名来讲，就要作一系列艰苦细致地工作。如南京市地名办为命名好栖霞区内的“北苑新村”这个大型居民地名称，先后经过深入考证、公开征名、专家评选、政府审核、发文公布等阶段，前后历时两个多月，地名管理工作量之大、时间之长，仅此可见一斑；

（3）是管理涉及面广。众所周知，城市地名具有广泛的社会性，已渗透到行政管理、外事活动、军事部署、社会保障、商品流通、市政建设、交通运输、新闻出版、邮电通讯、广播电视、广告制作、国土开发、资源调查、水利兴修、测绘制图、编史修志、文教科研、名胜古迹、旅游观光等各个领域，涉及的部门和单位可说是难以计数；

（4）是管理难度大。地名管理的目的是推行地名标准化，要达到这个目的就必须实施横向管理。但要使全社会乃至每个单位都做到用字规范、 名称标准、含义健康`、命名更名履行报批手续，困难是可想而知的。如果某一个单位不理解、不支持、不配合，推广和实现地名标准化就难以成为全社会的共同行动；

    （5）是管理时效性强。地名管理必须针对随时出现的问题，迅速采取有效措施加以制止才能显效。否则错过机会，即使再下气力，往往事半功倍，成效甚微。如南京新街口广场四周原分别有铁管巷、石鼓路、淮海路等七条道路，后来其中部分路段被拓宽，于是新街口附近形成了一个不规则的环行路，自报纸报道为“四环路”后，这条地名便不胫而走，在南京可说是家喻户晓，似乎原七条路名不存在了。当时即有人指出，这样称呼是错误的。由于地名机构干预不及时，措施不得力，致使这条地名谬传甚广，至今难以纠正。

3.城市地名管理存的在主要问题。由于地名工作在城市建设和社会发展中的地位和作用还没有得到普遍认识，地名管理是全社会工作的观点尚未被大多数人接收，不仅一些老问题未能解决，而且新问题又不断出现，主要是：

    （1）地名用字不规范，随心所欲“自由画”。具体说，有相当一部分人标准地名意识淡薄，为图省事而乱用旧体字、冷僻字、简化字、错别字、甚至自造字。这些情况广见于一些单位的公文、印章、标牌、店招、商标、广告、车船票、电视荧屏等，特别在城市的“窗口”地区表现得尤为突出；

    （2）地名命名更名各行其事，不按规定办理报批手续。仅举一例说明，如《江苏省地名管理规定》要求，县级市内的居民地名称（包括路街巷名称），由镇人民政府提出意见，报市人民政府批准。由于有的部门置省政府的规定而不顾，越俎代疱，竞以部门名义来命名居民地名称，就使得一地多名的现象时有发生；

（3）地名标志重建轻管，损坏情况较为严重。由于维护措施不力，加上无专人负责保管，天长日久，地名标志已有程度不同的损坏，如有的道路牌被车撞人摇，开始东倒西歪；有的街巷搪瓷牌被人为砸坏，字迹剥落，残缺不全；有的标志被张贴广告，乱涂乱画；有的标志被移动，甚至把钢管等材料锯走，以至造成地名标志形同虚设，不能有效地起到标识和指位作用。

    如上所述，加强城市地名管理，可以将城市地名变为一种优势、一种无形资产，以充分发挥标志化地名的社会功能，更好地为城市建设、管理、规划和各行各业的社会生活服务，以利发挥城市的中心地位和辐射作用。城市地名管理的好坏，受影响不是一点，而是一大片，因此，加强城市地名管理是当前刻不容缓的任务。基于这种认识，可以毫不夸张的讲，只要城市存在，作为作为城市管理基础性工作之一的城市地名管理工作，就一天不会停止。

    二、加强城市地名管理的构想

    所谓地名管理，是指管理主体——地名机构运用各种手段、方法，发挥行政职能作用于管理客体——地名的活动。也就是说，地名管理不仅要研究地名意蕴的内涵，更重要的是如何对各类地名实施有效地管理，使地名按照人为统一意志，服务于现代化建设。针对目前城市地名管理中出现的问题，如何对症下药，深化管理，我想主要应从以下五个方面着手：

    １.要实现地名管理法制化。加强地名立法工作，把地名管理纳入法制轨道，结束过去地名管理法规不全、无法可依的局面，这是做好城市地名管理的首要前提。1986年1月国务院首次颁布了具有地名法规性质的文件——《地名管理条例》，这是全国地名管理工作的纲领性文件，充分体现了党和国家对全国地名工作的重视和关怀。江苏省人民政府于1987年9月制订了《江苏省地名管理规定》，为进一步加强江苏地名的统一管理提供了法定依据。在此基础上，城市地名管理机构，应认真总结城市地名管理工作的经验教训，根据各自的具体情况，制定出适合本城市特点的地名管理实施办法，才能将我省城市地名管理纳入法制管理的轨道。在制定地方城市地名管理法规时，不仅要规定城市地名管理的目的、范围、命名更名原则、审批权限及程序，还要规定违反本规定的处罚条款，才能体现出社会主义法制的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的基本要求。城市地名管理法规是国家法制管理的组成部分，同样具有鲜明的阶级性和普遍的约束力，这对于提高社会组织、团体和公民使用标准地名的法制观念将起很大作用。

    因此，在城市地名管理中，必须牢牢把握依法管理这个要领，不仅能把城市地名管理提高到一个新的管理层次，还能改变一些人对地名工作的模糊看法，使城市地名管理得到社会的理解、承认和支持。

    2.要实现地名管理归口化。地名命名、更名所选定的每一条地名的名称、赋予的词义、采用的语音和书写形式，能否体现政策性、科学性、群众性和稳定性的原则，是实施地名标准化的关键。因此加强地名的命名更名工作，是城市地名管理归口化的核心。

    城市地名命名更名实行统一归口管理，其实质就是由城市地名机构协调各部门、各单位办好地名命名更名的报批手续，并对上报的地名进行全面审查，协助政府做好命名更名工作。从程序上讲，市内路、街、巷、里弄、区片、广场、桥梁、居民区、高层建筑物等需命名或更名时，首先由所在区的区政府提出方案报市政府，转交市地名委员会办公室办理审查手续，再提请市人民政府批复，由社会各部门公开使用。其它专业部门对所属具有地名意义的台、站、港、场正式命名之前，亦必须征求市地名委员会的意见。只有对地名命名更名工作严肃对待，由地名机构办理，对所要命名更名的地名既进行考证，注意反映城市历史、地理、经济、政治、文化等特征，又听取广大群众的意见，着重体现社会主义建设新成就和人民的美好愿望，才能克服城市地名命名更名时的片面性、盲目性和随意性。此外，还必须坚持三条：

    （1）凡未履行法定审批手续以至含义不妥、造成重名的，一律不予承认；

    （2）自行命名更名的，虽名称尚好，也必须补办审批手续；

（3）地名命名更名工作一定要与城市设计、规划同步进行。

3.要实现地名标志社会化。城市地名标志是随着城市的形成而逐步产生的。随着城市建设的迅猛发展和对外交往的日益增多，城市地名机构应有组织有计划地研究和开展城市地名标志的设置及更新工作，要把这种强化地名管理的手段，当做一件大事来抓。要实现地名标志社会化，应抓好六件事：

    （1）抓设置。做到所有新建的道路、街巷、里弄、居民区、游览地、纪念地、高层建筑、大型建筑物等均设置相应的地名标志，原有陈旧的、破损的地名牌（包括门楼牌、户室牌等），也要有计划、有步骤地予以更换，由城市地名机构牵头，与城建、市政、交通、公安等部门明确分工，组织实施；

    （2）抓标准化。即指各类地名标志上的名称，必须经过标志化处理，做到名称准确，书写正规，字体醒目，含义健康，汉语拼音符合要求，履行命名更名审批手续；

    （3）抓规范化。做到地名标志的规格尺寸、字体（字母）大小及说明要符合统一要求；

    （4）抓层次化。做到不同类型的地名标志应与其显示的人文地理实体（如路、街、巷、里弄）的规模相适应，从标志的外型就能区分出地名的等级层次，提高分辨力；

（5）抓序列化。要做到同一类型的地名标志（如幢牌、门楼牌号码）要编排有序，形成网络系统，便于查找和记忆；

（6）抓管理和维护。要制定城市地名标志管理办法，采取分部门负责制并指定专人管理和维护，做到定期检查和整饰，有奖有罚。对于偷盗或损坏地名标志者，要视其情节，分别给予行政处分、经济罚款或法律制裁。

4.要实现地名用字规范化。检查、监督标准地名的使用，这是加强城市地名的重要手段。一座城市标准地名使用的好坏与否，不仅标志着这座城市能否维护地名的严肃性、准确性，也反映这座城市法制观念强不强的问题。只有经常对社会上使用地名的情况实施检查和监督，才能维护地名标准化和保持地名的相对稳定。在当前深化改革的新形势下，正确使用地名显得尤为重要。

    检查、监督的对象应是地名广泛流通的各种渠道或媒介，如对地图、公文、印章、报刊、书籍、商标、广告、店牌、站牌、车船票、荧屏、电话簿、导游手册、企事业名录等地名载体，要实行严格的检查与监督。城市地名机构就是要按照地名管理法规赋予的权力，责成各社会组织对照由地名机构审定的、由政府公布的标准地名进行自查自改，有错必纠。地名机构要把对地名使用的检查、监督作为一项经常性的工作，或走上街头，或登门查访，实行抽查、监看，一旦发现有使用非标准地名的情况，就立即发送“违章使用地名通知书”，责令限期改正，并要求该单位领导在通知书上签署处理意见，以显示“通知书”的权威性、严肃性，使对方强烈感受到这是一种行政通令，非执行不可。对那些逾期不改的单位，就用内部通报的方法，进行批评、教育，以引起更多的重视，直至改正为止。

    5.要实现地名管理服务化。从向社会提供服务的职能来看，地名管理实质上是一项服务性的工作。因此必须树立满足社会需要的指导思想，以保障社会对使用地名的基本需求。出版各种地名图、书等资料，为社会广泛提供标准地名信息服务，自然成为城市地名管理的重要内容之一。

    编辑地名出版物，按以往国内的经验和做法，不外是地名图、地名录、地名志、地名词典等几种形式，如仍以这几种形式为手段提供社会服务，我想编辑思路是否在拓宽一些，具体设想如下：

    （1）关于编辑地名图。可根据各部门的不同需要，编制市区标准地名图、路街巷地名图、旅游图、交通图、商业网点图、名胜古迹分布图等，使城市地名能在不同种类的图上集中反映出来，为社会各层次提供不同需求的服务；

    （2）关于再版地名录。1982年全省地名普查结束后，各市、县（市）相继编辑出版过第一代《地名录》，到目前以近十六年，且部分地名及内容都有较大变化，既产生了不少新生地名，也有部分小街小巷地名因城市改造已经消亡，因而有必要重新编排仅以地名目录（过去编得内容较多且杂）为主要内容的第二代《地名录》，以保持地名的现势性，并公开出版。定期出版《地名录》，最好每隔两年进行一次。

    （3）关于编写地名志。地名志是反映本地区历史、地理、政治、经济等真实风貌并对若干重要地名进行历史考证的地名志书，具有资政存史的价值和作用，我省各市以往均未实践过。作为城市地名机构，应积极配合各史志办正在编写的市志，将《市或区地名志》摆在议事日程，编写出具有城市特色的地名专业志书；

    （4）关于编纂地名词典。地名词典是一种典范性、权威性和资料性一类的较稳定的常备地名工具书，文字工程大，要求亦高，过去都是靠某个方面的专家学者合作著述完成的。但城市地名机构掌握着第一手丰富资料，就应勇挑这一重担，量力而行，编纂出一些小型的诸如《城市简明地名词典》、《城市古今地名词典》等地名专著，既可提高本身的专业素质，又可为社会提供高水平的服务。

    综上所述，城市地名管理是城市管理的基础工程之一，是一项崭新的开创性事业，也是一项面广量大的工作，只要我们勇于探索城市地名管理的基本经验和规律，就一定能使地名对城市各项事业起到有力的推动和促进作用。

 

                                             1991年8月18日

 

    备注：本论文参加1991年10月年在南昌召开的“第四次华东地区地名工作研讨会”交流，发表于《地名工作》1992年第1期。