试论城市地名管理的基本途径
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2018-09-26 阅读：1869 次
薛 光
城市是我国经济、政治、科技、文化、教育和各种信息的中心，是社会交往活动的稠密区，也是改革、开放、搞活的热点，无论在整个社会发展过程中，还是在政治体制改革、经济体制改革中。都起着主导作用。随着我国社会主义现代化建设的突飞猛进，城市化的速度正在加快，城市功能对周围地区辐射的影响日益扩大，客观上就对城市地名提出了科学管理的要求。正如列宁在城乡关系上曾断言，“城市必然领导农村，农村必然要跟城市走。”因此，搞好城市地名管理具有重要而深远的意义。
事实表明，城市地名具有分布密集、类别齐全、联系广泛、使用频率高的特点，并涉及到内政、外交、军事、经济、文化、等各个方面。因此城市地名管理必须遵循有利于现代化城市管理和社会频繁交往，创造良好的社会环境，以适应改革开放的需要，更好地为国民经济服务，加速城市地名标准化的进程。如何才能在城市地名管理中体现这个指导思想呢？本文结合江苏部分大中城市地名管理的典型事理，试述城市地名管理的基本途径。
一、制定城市地名管理法规，使地名管理有法可依，有章可循
加强地名立法工作，把地名管理纳入法制轨道，结束过去地名管理章法不全、无法可依的局面，这是做好城市地名管理的首要任务。1986年1月国务院首次颁布了具有地名法规性质的文件《地名管理条例》，这是地名管理工作全面迈向法制化管理的重要一步，充分体现了党和国家对全国地名工作的重视和关怀。江苏省人民政府于1987年9月发布了《江苏省地名管理规定》，为进一步加强江苏地名的统一管理提供了法定依据。在此基础上，我省的一些大中城市，总结多年地名工作的经验教训，根据各自的具体情况，也相继制订了本城市特点的地名管理实施办法，标志着我省城市地名管理由开创阶段进入了以法制管理的现阶段。这些具有城市特色的地名管理法规，都详尽规定了城市地名管理的目的、范围、原则、权限和要求，成为各市强化地名管理的新的“行政法规”，从而把城市地名管理提高到一个新的层次。这些由地名主管部门制定的城市地名法规，一经市政府批准，就以各种形式加以宣传、贯彻和实施，受到人们尤其是受益单位的欢迎，认识到城市地名管理确实是现代化城市一项长期的必不可少的工作，推广和使用标准地名确实是城市活动的一项基本内容。城市地名管理法规的制定，还改变了一些人对地名工作不正确的看法，使地名工作得到了社会的理解、承认和支持。如《南京市地名管理实施办法》颁发后，市委、市政府以身作则，带头执行。在1988年全市50项奋斗目标中，凡涉及到与地名有关的城市规划、居民区开发、道路、桥梁、园林、绿化、环境卫生等基础设施建设项目，都按照规定及时做好命名或更名，并公开使用这些标准地名，使得新建工程名称（地名）在尚未开工之前，就为人们熟知、使用而深入人心。由于市政府率先执行城市地名法规，其它部门都能以此为榜样，积极推行地名标准化、规范化。我省一些城市还把城市地名管理设施办法，提到执行法制的高度来对待，必要时采用强制手段来通知那些不用规范化、标准化地名的单位限期改正。实践证明，这是一个纠正错误地名、实现地名标准化的强有力措施，对于提高广大群众使用标准地名的法制观念起了很大作用。由于各地相继制订了城市地名法规，强化管理，提高了使用地名的规范化水平，使全省大部分城市的地名管理逐步走上了法制化的轨道。从近几年的工作情况看，制定城市地名管理法规，是地名管理之根本。凡是立了法的，地名管理均取得进展，反之地名管理则无所适从。
二、实行地名统一归口管理，这是做好城市地名管理的重要原则
城市是一个综合性的社会实体，它是由许多单个的自行活动着的实体聚集在一起的社会实体，而城市地名都和这些实体有着千丝万缕的联系，成为各自活动不可缺少的媒介和工具。在现代化的今天，地名早已渗透到行政管理、社会保障、外事活动、军事部署、国土开发、资源调查、广播电视、交通运输、城镇建设、水利兴修、商品流通、新闻出版、邮电通讯、测绘制图、编史修志、文教科研、文物名胜、旅游观光等各个领域，对这些部门都有直接影响和利害关系，若排除地名的导向、指代和标识作用，很难想象这些部门将如何正常运转。
由此可见，地名管理是一项涉及面很宽、服务面很广的工作，蕴藏着强大的潜能和旺盛的生命力。由于过去地区分割、部门分割、便形成了多头管理的局面，使地名不能保持相对稳定，甚至出现一地多名、一名多写、各行其是的混乱现象。人们称呼或书写起来莫衷一是，还以讹传讹，因而带来许多始料不及的后果。大量事实说明，城市各类地名如果没有一个权威机构进行归口统一管理，那么各自为政、擅自命名、随意更名的情况就永远杜绝不了，更不用说那些实用性、一般化和含义不妥的命名更名了，各市地名委员会办公室就是在这种状况下应运而生的，地名机构作为政府职能部门，在地名掌控方面起了主导作用。通过地名普查、专题调查、地名补查和资料更新等活动，基本查清了绝大部分地名的来历、含义、沿革及其特征，获得了大量的表、卡、图、文、照片等地名工作成果，并进行了正字、正音的标准化处理，产生了一批标准地名，为全面实施地名管理打下了坚实基础。由于城市地名实现了归口统一管理，各部门在命名更名时就必须履行申报和审批手续，经市地名办事机构审查后报市政府行文批复，因而把住了关口，使命名更名在统一规范的指导下进行，保证了地名命名更名的科学性、政策性和严肃性，防止了地名重名和含义不妥等现象。因此，不断提高地名机构的专业权威，充分发挥其行政和专业职能，城市地名法规就能顺利施行，城市地名管理就有了切实保障。
三、注重城市地名命名更名，实现地名工作“统一领导、分级管理”的原则
地名命名更名是地名管理的核心，是政策性、科学性和群众性都很强的工作，因此加强对城市地名的命名更名管理，是做好城市地名管理的重要关键。城市地名包括：行政区划名称、居民区名称、路街巷名称、大型人工建筑物名称、区片名称、名胜古迹名称、自然地理实体名称等等。这些地名分散在各个区域和角落，同许多单位和部门保持不可分割的联系，因此命名更名时，必须体现“统一领导、分级管理”的原则，其实质就是严格履行地名命名更名的法定报批程序，其职责就是做好各级部门上报的地名、同级部门报送的地名进行严格审核，协助政府做好命名更名工作。从程序上讲，城市范围内的路街巷、里弄、居民区、区片、桥梁、高层建筑、乡镇、自然村镇等需要命名更名时，首先有所在街道办事处或乡镇提出方案，上报区人民政府同意，转报市人民政府，交由市地名机构审核，再报请市人民政府核准、批复。各专业部门对所属具有地名意义的台、站、港、场正式命名之前，也必须征求市地名办公室的意见。只有对地名命名工作严肃对待，由专门机构办理，对所要命名更名的地名既进行考证，注意反映当地历史、地理、经济、政治、文化等特征，又听取广大群众的意见着重体现社会主义建设新成就和人民的美好愿望，才能克服城市地名命名更名时的片面性、盲目性和随意性。除此之外，还必须坚持三条：一是凡未办理法定手续的一律不予承认，必须重新办理命名更名手续；二是历史上遗留下来的或自行命名更名的，虽名称尚可，但也必须补办申报手续；三是命名更名工作应与城市规划同步进行，否则别人就会自行命名，等到名称叫出去再改就困难了。
总之，在命名新的地名时，要坚决按照《地名管理条例》规定的要求执行；在更名时，要从城市地名形成、演变的历史和现状出发，以辩证主义、唯物主义的观点，正确对待历史上遗留下来的地名，根据不同情况，区别对待。我省淮阴市地名委员会办公室在地名管理方面，严格把住命名更名关，所有命名更名度严格按照程序，履行审批手续，配合政府完成命名更名任务。他们深知，这是城市地名管理最重要的一环，也是政策性最强的工作，因而在命名更名方面，没有出现任何差错，为使用标准化地名提供了准确依据。
四、定期出版城市标准地名新成果，积极开展地名咨询服务
出版各种地名图、书资料，为社会广泛提供标准地名和咨询服务，是做好城市地名管理的重要内容。从向社会提供服务的职能来看，地名管理实质上是一项服务性的工作，因此必须树立满足社会需要的指导思想，以保障社会对使用地名的基本需求。城市地名为社会服务的内容和形式是多种多样的，例如出版标准地名手册，开展地名咨询，指导正确使用标准地名等各种服务。如果在地名工作中所形成的各种地名成果，不能及时汇集出版或登报公布，而是束之高阁，人们对现势中的地名仍然不甚了解，那么地名管理的根本任务──推行地名标准化，就将成为一局空话。为适应改革开放的新形势，南京市近几年来陆续编辑了形式多样、内容丰富的地名书籍和地名图、册等出版物就达１４种之多，其目的就是使社会各方面都能使用这些标准地名。该办编印的《南京市城区地名图》，初版发行了3000份，为市各有关单位和社会各界提供服务。由于该图十分畅销，供不应求，1988年又决定再版2000份。印刷之前，由于旧城改造和道路建设迅猛，这期间相继命名了洪武北路、汉中西路、富贵山隧道、夫子庙地下商场等20条新地名，更改了辅机新村等４条旧地名，废除了上乘庵、香铺营两条过时地名，统于再版中反映出来。因此，地图上各类地名的现势性、标准性、可信度都很强，深受各界人士欢迎。今年初，编辑出版的《南京行政区划》一书，由于内容翔实，上至各级政府、机关，下至街道办事处、居委会，都可在工作、业务上参考应用，故而获得普遍好评。以上地名图书刊物的出版发行，为社会各方面提供了规范化的地名信息资料，大大提高了该市使用标准化地名的水平。仅就南京市地名办的左邻右舍而言，市教育局的扫盲普及工作、市卫生局的防疫工作，都借助于地名图册而完善地开展，他们一致反映市地名办定期出版的各种地名资料很有实用价值，意义非常。
地名咨询也是地名管理的一项重要内容。我省绝大部分市级地名机构都开展了这项工作。常州市近两年共接待查找地名电话、来函咨询地名信件达五百余人次，有时每天高达5至6人次，直接为有关部门和人民群众排疑解难。有一次市长和副市长分别去香港和日本高规市访问，出访之前，有关部门向地名办详细了解了常州城市的起源、名称由来、历史沿革等，该办很快提供了有参考价值的地名资料，市领导十分满意。镇江市为进一步做好地名咨询工作，组织力量专门对旧地名、废地名作了详细调查，并编制索引，以满足咨询时的需要，使城市地名管理达到真正为社会服务的目的。
五、设置、更新城市地名标志，创建城市文明建设窗口
及时设置、更新各类地名标志，推行地名标准化，是城市地名管理的重要形式。城市（城镇）地名标志古已有之，它是随着城市的形成而同步产生的。在历代志书、小说、游记等中常有记载和描述，如碑刻、匾额、招牌、牌坊之类。在全国全面开展地名工作之前，大多城市也都有一些地名标志，但长期存在着这样那样的问题。近几年随着地名工作的不断深入，许多城市都有组织、有计划地研究和开展了城市地名标志的设置和更新工作。过去，城市大量地名只在地名工具书、报刊、地图等上见到，而这些纸面上的东西，广大群众并不能都见面、都知晓，而地名标志的设置，则起到了使地名明码化的作用，成为巩固地名普查成果的重要手段，成为实现城市地名标准化一种有效形式和一项必不可少的公用设施。正如国务院《地名管理条例》指出的，“是为了加强地名管理，适应社会主义现代化建设和国际交往的需要。”随着城市面貌的不断改观，商品经济的充分发展，社会交往的日益增多，城市地名标志的作用愈来愈显得重要。为了搞好地名标志的设置和更新工作，有的市地名委员会会同市城乡委、市政公用局、市公安局、市交通局、市财政局等单位联合印发了《关于地名标志设置和管理工作的实施意见》，协调解决这一问题。文件强调市内地名命名更名后，应及时做好撤牌、换牌和设牌工作，并明确具体分工：公路上的地名标志由交通部门负责；市区主干道上的地名标志由市政部门负责；街巷、里弄标志和门牌由公安部门负责。所需经费属市政部门管辖的在城市维护费中安排，其它经费由产权所有者负责。南京市的做法是：由开发公司提供一式两份平面施工图，一份由所在公安部门为街巷、里弄和楼幢、门牌编号之用，另一份交地名机构作制牌规范化地名处理之用。制成的标志牌与施工项目配套进行。所需费用列入小区开发成本按实核拨。新建居民区竣工交付使用时，将地名标志列为验收内容。标志设置若不符合要求，验收部门不发给合格证书，公安部门不予申报户口。与此同时，一些城市为防止重建轻管，还制订了相应的地名标志管理办法和奖罚措施，并建立标志档案，以利加强地名标志的科学管理和维护。近几年来新设置的各种美观大方、新颖醒目、坚固耐用的地名标志，象鲜艳的花朵开遍了各个城市的大街小巷，美化了城市环境，成为城市文明建设的一个窗口。
六、检查、监督城市标准地名的使用，严格要求地名用字规范化
检查、监督地名的使用，是实现地名标准化、加强城市地名管理的重要手段。一座城市标准地名使用地好不好，不仅标志这座城市能否保持地名的严肃性、准确性，也反映这座城市法制观念强不强的问题。只有经常对各类地名进行检查与监督，才能正确使用地名和保持地名的相对稳定。在当前深化改革的新形势下，正确使用地名显得尤为重要。所谓正确使用地名，就是汉语地名要按国家确定的规范汉字书写，不用自造字、已简化的繁体字和已淘汰的异体字。地名的汉字字形以1969年文化部和中国文字改革委员会联合发布的《印刷通用汉字字形表》为准。由于地名工作宣传的广度和深度不够，部分单位和团体对地名用字标准化的重要性认识不足，因此地名用字仍存在随意性，在地名书写形式上经常出现旧体字、错别字、自造字，不仅影响到地名的标准化，还贻误世人。因此，对标准地名的使用做好检查、监督工作，就成为地名机构义不容辞的职责。我省无锡市在对地名的检查中发现，最突出的地名用字问题是把无锡写成“无 ”或“无夕”。将“锡”写成“钖”（音Yáng，意为古代马额上的一种装饰）或“夕”字，那么无锡的含义就大错特错了。此种情况，不仅见于书信，而且广见于锦旗、厂牌、站牌、商标、公章、文件及电视屏幕。据初步统计共有136处用错“锡”字。该市地名办决心从解决“钖”字入手，加强监督管理，以市地名委员会名义发出了《关于准确使用标准地名的通知》。当文件发出后，无锡市各单位引起了强烈的反响，很多对地名工作不以为然的人，都深有感触地说，“没想到小小地名还有这么大的讲究，写错了真要闹出笑话呢！”许多单位接到通知后，自觉对照检查，对错字均在短期内作了更正。这一做法既引起了广泛关注，解决了地名标准化问题，又起到了宣传教育的作用。为了从根本上消灭地名不规范用字，该办还向全市的印刷厂、印章门市部、誊印社、油漆厂、广告公司、搪瓷厂、旗帜社等93个单位发出通知，要求在生产、加工、制作业务中、严格按照地名标准化、汉字规范化的规定执行，奏效十分明显。
为了及时纠正在使用中出现的新的紊乱现象，我省一些城市还专门印有《地名违章使用通知书》，一旦发现新闻、出版等有关部门使用地名有错，就立即发送通知书，限期改正，并要求改单位领导在通知书上签署处理意见。通知后拒不改的，就用内部“通报”的方法进行批评教育，以引起更多的重视。由于他们的努力。社会上错用地名的现象正在逐步减少，真正起到了地名管理机构就是监督使用标准地名的政府职能部门的作用，为城市建设和管理做出了贡献。
以上从六个方面阐述了城市地名管理的基本途径，诚然加强对地名管理的宣传，建好城市地名档案，制定城市地名管理长远规划，拓宽城市地名研究领域，加强与有关部门的联系与协作，提高管理人员素质等也是不容忽视的。总之，城市地名管理已初建端倪，始建成效。但要对城市地名进行全面地、系统地、科学地管理，任务还相当艰巨。展望未来，随着时代的进步、社会的发展，城市地名管理一定会百尺竿头，更进一步。
1989年8月1日
备注：本论文参加1989年8月18日在吉林省白城市召开的“全国城市地名学研讨会”交流，发表于《城市研究》1990年第4期，被收入《城市地名学文集》一书（哈尔滨地图出版社，1991年5月出版）。
