浅谈“二普”成果如何转化为高价值社会服务
文章来源：本站 发布者：徐忠建 发布时间：2017-10-13 阅读：677 次
第二次全国地名普查(本文简称“二普”)是各级政府领导、各级民政部门牵头开展的一项公益性、基础性的国情调查工作，旨在查清全国地名及其相关属性信息，掌握地名基础数据，形成一套“图一录一表”逻辑一致的各级地名数据库成果(以下简称“二普”成果)，为维护国家主权和领土完整、巩固国防建设、促进经济社会协调发展以及提高政府管理水平和公共服务能力奠定坚实地名信息化支撑。
国家重视“二普”成果的转化。国务院第二次全国地名普查领导小组办公室针对“二普”成果转化专门组织制定了《第二次全国地名普查成果转化规划 (2015-2020年)》(以下简称转化规划)。转化规划提出“全面建立全国区划地名数据支撑体系、地名信息管理服务平台建成并发挥作用以及地名衍生产品体系不断丰富”三个目标，其中在“地名信息管理服务平台建成”目标中明确提出政务(覆盖全国的地名信息政务管理平台)和社会《地名信息社会服务平台)两个转化方向。
政务转化方向是各级民政地名信息化管理的刚需。长期以来，通过传统方式管理地名已经不适应当前经济社会发展的迫切需要。可以这样认为:政务转化方向具有行政体系内部的促进力量，各级民政部门肯定高度重视，甚至自主推进该方向的成果转化。但社会转化方向，虽然有转化规划引导,由于不是强制推进，各级民政部门看不到地名社会服务的真正价值所在，最后可能导致转化规划分量最重的一项目标受到“冷落”。分析“二普”成果的社会服务价值，厘清转化思路，找准关健发力点，对于当下“二普”成果转化具有重要意义。
一、“二普”成果具有极高的社会服务价值
转化规划明确提出要“建设地名信息社会服务平台，创新应用电子地图、遥感影像、三维仿真等技术手段，拓展利用云平台、大数据、物联网等技术方式，向社会提供权威、及时、准确的地名信息服务。鼓励社会力量基于地名信息社会服务平台，开发面向行业的应用服务产品”。转化规划文本中“权威、及时、准确”三个特性就是“二普”成果最重要的社会服务价值。
(一)“二普”成果的“权威”价值
当前国内以提供地名位置服务为核心业务产生的高德地图、百度地图等商业地图平台在地理信息产业中占有重要地位。除商业地图平台外，各级测绘行政主管部门还主持开发了“天地图”平台，内置了测绘领域长期积累的来源于基础地理信息的地名查询服务。无论是商业平台还是“天地图”平台，都无法声明地名的权威。只有经有关行政管理部门审核并公开的信息才具有权威。例如身份数据，公安部门权威;土地管理数据，国土部门权威;农业承包经营权数据，农业部门权威。地名数据，当然民政部门权威。
商业地图平台提供的地名，来源基本有两个:一是采集车到现场采集的数据;二是购买测绘部门提供的基础地理信息数据。“天地图”平台提供的地名，来源为测绘部门自身的基础地理信息数据。上述平台提供的地名数据虽然“面世”很久，但实际都未经民政部门审核。“二普”成果是必须经过各级民政部门把关审核、最终验收的，一经有关程序公开后本身就具有了行政权威特性。因此“二普”成果在地名权威性方面高于任何商业地图平台和“天地图”等其他政府部门开发的地图平台，具有非常高的权威价值。
（二）“二普”成果的“及时”价值
目前，各商业地图平台和“天地图”无法做到及时更新，一般定期开展数据更新。定期的间隔不一，重点区域可以做到一周更新，但全国大部分区域仅做到以“月”为尺度的更新。“二普”结束后，民政部门可以做到地名及时更新，甚至瞬时更新。“二普”最核心的目标是推动地名管理规范化。有了“二普”成果作为家底，民政部门面对地名命名或更名等方面的申请，可以在地名信息政务管理平台上“一健”审批。一旦审批结束，该地名就将立即公布。一经公布，该地名就具有了行政权威。如果抛却地名命名或更名的审核流程不谈，地名更新完全可以做到瞬时。“二普”成果在地名更新及时性方面高于任何商业地图平台和“天地图”等其他政府部门开发的地图平台，具有非常高的及时性价值。
（三）“二普”成果的“准确”价值
准确性是地理信息最为重要的特性。不可否认，商业地图平台和“天地图”等其他政府部门开发的地图平台提供的地名服务准确性也不低，但是与经过多重“把关考试”的“二普”成果尚有较大差距。“二普”成果的验收首先是行政行为，出于行政管理需要，行政行为的验收流程要求成果必须完全正确，理论上一个瑕疵都不能有，准确性不言而喻。“二普”成果在地名准确性方面高于任何商业地图平台和“天地图”等其他政府部门开发的地图平台，具有非常高的准确性价值。
二、“二普”成果转化为高价值社会服务的思路
根据前述分析，“二普”成果具有较高的社会服务价值毋庸置疑。“二普”结束之后，实际上各级民政部门手上都握有了一个“宝贝”。这个“宝贝”若用来服务政府和军事部门，助力城市规划、国防建设，各级民政部门必须全力不计报酬配合;若用来提供给类似测绘行政主管部门开发的“天地图”等具有政府背景并免费供公众使用的地图平台，助力政府基本信息公开，各级民政部门也应积极不计报酬配合;但若用来提供给商业平台盈利使用，各级民政部门不应将地名数据库这一政府资源随便免费，而理应针对“二普”成果的高价值提供一定商业增值服务。提供增值服务，也有文件支持。2015年8月31日国务院印发指导性文件《促进大数据发展行动纲要》提及要“开展出行信息服务、交通诱导等增值服务”，实质上出行信息服务和交通诱导服务的核心就是“权威、及时、准确”的地名服务。问题的关键是，如何设计服务思路，既能满足政府部门、军事部门便捷免费使用，又能合理服务商业地图平台，实现政府资派的高效增值?
江苏速度信息科技有限公司(速度中国)在“二普”成果转化实践中，对上述问题进行了积极探索，在相关市县进行了积极尝试，在此基础上总结了一套切实可行的思路。该思路主要有以下步骤(如1所示)。
“二普”成果验收后，帮助民政部门分析是否具备条件自建地名公众服务平台。具体条件包括:现有软硬件情况、机房环境情况、人才情况等。对自建地名公众服务平台给出具体预算，民政部门结合顶算情况，考虑自身具体需要，作出能否自建地名公众服务平台的判断。
(一)若民政部门判断能够自建地名公众服务平台
1.首先需要对地名信息进行分类，分类的原则是差异化提供地名信息公众服务，例如公众查询服务仅能获取地名标准名称及脱密空间位置、商业平台旅游引导推介服务则可获取地名历史沿革等具体信息等。
2.制定地名信息公共服务规范。规范的主体主要是如何获取地名信息公众服务接口，获取接口需要的具体手续等，方便有关平台参照规范提交申请材料。
3.构建地名公众服务主体。既然提供商业平台需要增值，就必须有地名公众服务主休。当前，民政部门作为行政机关，无法直接收取服务费用，可考虑成立或者利用现有企事业单位为主体，在行政机关指导下全权负责地名公众服务。
4.建立地名公众服务平台。调研平台具体需求，以webGIS技术为核心，建立功能完备、括展性强的互联网服务型平台。
5.面向社会提供地名公众服务。向社会发布地名命名和更名行政审批流程，地名命名或更名审批结束后，通过技术手段及时分类转移到地名公众服务平台，向社会提供服务。
（二）若民政部门无法自建地名公众服务平台
前面分析过，地名信息政务管理平台是刚需。民政部门建立这样一套刚需平台，需投人相当大的经费。若再建立公众服务平台，考虑到两套平台按照国家有关保密要求，无法在同一设备中运行，又需几乎相同规模软硬件购买及平台开发经费投入。这对经济欠发达地区，是一笔不小的财政支出。若实在无法建设公众服务平台，则可考虑将平台托管到速度中国机房，仅需平台开发费用即可。将来，民政部门可以委托速度中国作为地名公众服务主体，相关的增值所得，速度中国与民政部门签订分配协议。分配时，速度中国可将增值所得转化为继续服务。例如每年地名公众服务增值100万元，速度中国不必将100万元增值所得返回给民政部门，而是转化为帮助民政部门继续开展地名领域或者其他领域的信息化建设，民政部门不再需要投人。
三、“二普”成果转化为高价值社会服务的关键
速度中国在具体实践中总结的“二普”成果转化为高价值社会服务的思路，有几个关键点。只有在关键点处发力，民政部门才可以既完成政务方向转化,又完成社会方向转化。
提高认识。民政部门一定要认识到转化规划提出的社会方向转化目标。这一目标，符合国务院推行的政府数据公开、促进数据产业发展的总体要求，各级民政部门应认识到“二普”成果的高社会价值，找准适合自身的服务思路。
构建或选择地名公众服务主体。构建地名主体方面，各级民政部门应该积极协调或者报告政府予以协调编制等部门，建立机构、明确人员，也可灵活使用已有事业机构或者编制;选择地名公众服务主体方面，涉及委托事项、增值收益分配事项等复杂事项，建议各级民政部门积极作为，选择实力雄厚的服务主体。
(作者单位:江苏速度信各科技股份有限公司)
